隨著(zhù)數字經(jīng)濟成為世界經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，很多國家將數字經(jīng)濟提升至國家發(fā)展戰略高度。其中，互聯(lián)網(wǎng)核心資源安全是數字企業(yè)安全以及國家數字經(jīng)濟發(fā)展安全的底座?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展報告（2021）》顯示，2020年中國數字經(jīng)濟規模達到39.2萬(wàn)億元，占GDP比重達38.6%，成為穩定經(jīng)濟增長(cháng)的關(guān)鍵動(dòng)力。數字經(jīng)濟的發(fā)展，離不開(kāi) IP地址、域名等互聯(lián)網(wǎng)核心資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護。因此，如何妥善處理數字地址爭端事件，成為保障國家數字地址安全，維護企業(yè)數字資產(chǎn)利益，確保數字經(jīng)濟安全平穩發(fā)展的關(guān)鍵議題。
數字資源管理引發(fā)爭端
近年來(lái)發(fā)生了多起與數字地址資源相關(guān)的國際事件。
2021年6月22日，美國政府以“違反制裁”為由關(guān)閉了包括伊朗英語(yǔ)新聞電視臺（Press TV.com）與阿拉伯語(yǔ)頻道網(wǎng)站（Al Alam TV.net）等在內的36家與伊朗相關(guān)的新聞網(wǎng)站。美國司法部在聲明中證實(shí)，根據法院命令，美國查封了伊朗伊斯蘭廣播電視聯(lián)盟（IRTVU）使用的33個(gè)網(wǎng)站和真主黨（KH）運營(yíng)的三個(gè)網(wǎng)站。美國司法部表示，這些網(wǎng)站域名均為美國公司所有，其在未獲得美財政部許可的情況下不能獲得美國的網(wǎng)站和域名服務(wù)。
此次事件涉及32個(gè)域名、4個(gè)頂級域名，包括“.com”“.net”“.TV”和“.org”，涉及Verisign和PIR兩個(gè)注冊服務(wù)管理機構、20家域名注冊服務(wù)機構（域名注冊商）。在技術(shù)層面，美國司法部通過(guò)頂級域名注冊管理機構，將所涉及網(wǎng)站的域名解析A記錄和NS記錄強制指向美國政府指定的亞馬遜域名解析服務(wù)器，從而實(shí)現對指定網(wǎng)站的關(guān)停處理。事件的發(fā)生引發(fā)國際社會(huì )的強烈關(guān)注。
注冊地在毛里求斯的非洲互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )信息中心（AFRINIC）是國際互聯(lián)網(wǎng)名稱(chēng)與地址分配機構（ICANN）認證的，負責非洲、印度洋地區的IP地址分配機構。一家注冊于非洲塞舌爾名為云創(chuàng )新（Cloud Innovation）的公司，于2013年成為AFRINIC會(huì )員，并在隨后4年內分4個(gè)批次申請了620萬(wàn)個(gè)IPv4地址，由其注冊在中國香港的關(guān)聯(lián)公司LARUS Ltd.將這些地址租給企業(yè)用戶(hù)使用。
2020年，AFRINIC因員工非法盜取IP丑聞而更換CEO。新任CEO開(kāi)始推行“協(xié)助審查”（Assisted Review）項目，試圖利用其掌管的注冊數據庫隨意改變IP地址“所有權”，引發(fā)業(yè)界風(fēng)波。
云創(chuàng )新公司因此項審查受到AFRINIC的質(zhì)疑，稱(chēng)其違反會(huì )員章程，將屬于非洲的域名他用，其會(huì )員資格一度被取消，擁有的IP地址也一度被沒(méi)收。AFRINIC的銀行賬號也因云創(chuàng )新公司的訴訟一度被凍結。整個(gè)非洲的IP地址分配系統面臨崩潰危險。據了解，目前云創(chuàng )新公司會(huì )員資格和AFRINIC的銀行賬號都得以恢復，但雙方的官司還在繼續。租用了這批IP地址的數百家中國企業(yè)，其網(wǎng)絡(luò )服務(wù)面臨隨時(shí)中斷的風(fēng)險。
上述兩起關(guān)于IP地址和域名事件充分暴露了當前互聯(lián)網(wǎng)基礎資源治理體系的漏洞和缺陷，也凸顯了以IP地址和域名為重要因素的數字資源的重要性和治理的迫切性。
問(wèn)題梳理與思考
一是數字資產(chǎn)的界定。伏羲智庫首席技術(shù)官、中科院計算機網(wǎng)絡(luò )信息中心研究員、PTI前董事王偉博士認為，互聯(lián)網(wǎng)基礎資源一個(gè)最根本的問(wèn)題一直沒(méi)有解決——IP地址、域名是不是數字資產(chǎn)？
IP地址在未被分配使用前和被分配使用后，其權屬有著(zhù)本質(zhì)性的變化。AFRINIC和云創(chuàng )新公司的沖突，AFRINIC把云創(chuàng )新公司會(huì )員剝奪掉，但面臨的問(wèn)題是IP地址已經(jīng)被其他公司所使用，國內很多企業(yè)都在使用這些IP地址，商業(yè)利益將受到嚴重影響。如果想長(cháng)期持有這些地址，如何解決這一問(wèn)題值得深入探討。
各地區互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展規模及網(wǎng)民數量不平衡，讓很多國家的企業(yè)機構采用各種辦法向其他大洲數字地址管理機構申請借殼使用。全球數字地址的所有權和使用權實(shí)際上正在向新興的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達地區和資本優(yōu)勢機構流動(dòng)，打破了傳統上按地理分布進(jìn)行數字地址分配管理的“平衡設計”。
二是無(wú)法可依。北京郵電大學(xué)教授、APNIC前執委馬嚴認為，云創(chuàng )新公司和AFRINIC之間出現的這種情況沒(méi)有任何先例。雙方對簿公堂已有一段時(shí)間，并且官司還在繼續。問(wèn)題不僅僅涉及會(huì )員章程、商務(wù)合作、機構的不作為或亂作為，也涉及IP的所有權、互聯(lián)網(wǎng)基礎資源的治理體系等。“希望通過(guò)此類(lèi)案例，我們進(jìn)一步探討，找到合理的治理辦法，讓管理者、使用者和立法機關(guān)都有據可依、有法可依、有案例可依。處理好此類(lèi)事件，可以使數字經(jīng)濟更加平穩，有利于社會(huì )和諧發(fā)展，以及全球互聯(lián)網(wǎng)穩定運行。”
三是多利益攸關(guān)方模式的挑戰。針對伊朗域名被封，中科院計算機網(wǎng)絡(luò )信息中心研究員譚亞凌認為，從技術(shù)上講，所涉及的兩個(gè)注冊管理機構并未征得用戶(hù)同意，就單邊把相關(guān)域名數據的DNS資源記錄所指向的IP地址進(jìn)行更改，相關(guān)網(wǎng)站就從互聯(lián)網(wǎng)世界消失了。伊朗域名被封事件涉及互聯(lián)網(wǎng)治理的“多利益攸關(guān)方”模式，事件強化了現有的權力關(guān)系，延續了既有的權力格局，全球互聯(lián)網(wǎng)治理離各國平等參與的“共治”還很遙遠。
四是治理體系自身的缺陷。王偉認為，從互聯(lián)網(wǎng)基礎資源治理體系細節來(lái)講主要暴露出三個(gè)問(wèn)題。
“前后”的問(wèn)題?；ヂ?lián)網(wǎng)資源分配模式在20世紀90年代初制定，當時(shí)資源充足，不存在IP地址耗盡的問(wèn)題，因此管理機制上并未去重點(diǎn)關(guān)注地址緊缺狀態(tài)下的地址轉移、租用、代持等問(wèn)題。雖然當前全球進(jìn)入IPv4和IPv6并存時(shí)代，企業(yè)運營(yíng)過(guò)程中（尤其是拓展海外市場(chǎng)）還是會(huì )使用大量第三方IPv4地址，這要求在政策層面對原有的IP地址分配模式打補丁。
“上下”的問(wèn)題。上層強調“多利益攸關(guān)方”模式，否決單方持有全部利益的可能性，認為IP地址歸全球網(wǎng)民共有，但到下層運營(yíng)，一定有某個(gè)實(shí)體或者個(gè)人持有。假如用戶(hù)在阿里云申請虛機，阿里云一定把IP地址當做資源類(lèi)資產(chǎn)租給個(gè)人。所以，“上下”是割裂的，上層治理人員試圖回避這個(gè)問(wèn)題，市場(chǎng)經(jīng)濟下的運營(yíng)人員已經(jīng)把它當做資產(chǎn)來(lái)管理。
“左右”的問(wèn)題?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，各國貿易往來(lái)頻繁，數字經(jīng)濟引發(fā)的沖突容易發(fā)散成為政治問(wèn)題，比如運營(yíng)商到非洲地區拓展業(yè)務(wù)，不管是從IP地址需求量、財政資金充裕度還是技術(shù)水平層面來(lái)講都較有優(yōu)勢，因而運營(yíng)商更容易在非洲拿到IP地址并在全球使用。從業(yè)務(wù)拓展和經(jīng)濟發(fā)展來(lái)講，它是常見(jiàn)行為，但在國際政治博弈上，容易被形容為“數字空間新殖民主義”。
王偉表示：“所以前后、上下、左右都遇到了問(wèn)題，它的本質(zhì)是互聯(lián)網(wǎng)治理規則不適應時(shí)代發(fā)展。地址資源不管多大還是有一個(gè)上限，如果規則不變，今天IPv4遇到的這些困惑和挑戰，未來(lái)在IPv6上還會(huì )出現。”
五是全球化形勢下數字資源國家權屬的界定。近年來(lái)，全球數字服務(wù)格局快速發(fā)展和演進(jìn)，數字市場(chǎng)規則制定權和話(huà)語(yǔ)權的競爭日益激烈，網(wǎng)絡(luò )空間立法競賽空前加劇。
中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員郎平表示：“互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為我國數字化發(fā)展的基礎設施，但是IP地址、域名這些基礎資源是基礎設施里面的基礎設施，是地基中的地基?；ヂ?lián)網(wǎng)領(lǐng)域有各種各樣的數字經(jīng)濟活動(dòng)，共同構成數字空間，在數字空間地基的重要性不言而喻。”
郎平研究員有一個(gè)形象的比喻：“從國際治理角度來(lái)講，互聯(lián)網(wǎng)體系的‘樹(shù)干’和‘果實(shí)’都具有國別屬性，但樹(shù)根卻沒(méi)有。當權屬不清晰的時(shí)候，就會(huì )出現沖突。”郎平說(shuō)：“未來(lái)競爭趨勢下，我們的域名在全球治理層面應該怎么推進(jìn)，應當仔細斟酌是否能夠適應新的形勢。”